¿Qué es la audiencia en el procedimiento administrativo?
Dentro del capítulo de las NORMAS GENERALES del procedimiento el COA contempla en su artículo 137: “Actuaciones orales y audiencias. La administración pública puede convocar a las audiencias que requiera para garantizar la inmediación en el procedimiento administrativo, de oficio o a petición de la persona interesada.”
En el cuadro del procedimiento administrativo, no debemos aludir a un significado restringido -sino más bien amplio- del término “audiencia”, pues la misma puede presentarse en distintas formas y más aún cuando el capítulo que explicamos refiere a “normas generales” a todos los tipos de procedimientos administrativos, debemos intentar abarcar a todas ellas. Así, desde su composición etimológica audiencia está bien definida según la RAE como: “Acto de oír las personas de alta jerarquía u otras autoridades, previa concesión, a quienes exponen, reclaman o solicitan algo”.
En ese sentido entendemos por audiencia la posibilidad que la autoridad que resuelve un procedimiento pueda escuchar al particular que sea el destinatario de dicho procedimiento, antes de dictar la resolución. Entendemos que su base constitucional se encuentra en el artículo 76 numeral 7 letra c): Ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones y h) presentar de forma verbal o escrita las razones o argumentos de los que se crea asistida y replicar los argumentos de las otras partes; presentar pruebas y contradecir las que se presenten en su contra.
¿Por qué la audiencia en el procedimiento administrativo no es obligatoria?
Así, a diferencia del proceso judicial donde existen dos partes contradictorias, en el procedimiento administrativo existe solo una frente a la administración, no contradictorias -en teoría- sino ambas en búsqueda del interés general. Situación que no se incluye a los procedimientos administrativos sancionadores donde sí existen dos partes (el instructor y el inculpado) y “un tercero” (el resolutor). En cualquiera de los casos, como hemos visto el término “audiencia” no procura necesariamente que exista una diligencia al estilo judicial con ritualidades que den validez o no al procedimiento, como se trata en cambio en los juicios que es en audiencia donde se practican pruebas, etc. Si no, que se escuche al interesado previo a la resolución.
Ahora bien, nos cuestionamos que tan legítimo es que el COA haya consagrado a la audiencia como un trámite facultativo y no preceptivo. En primer término, esto no es inconstitucional puesto que en el artículo 75 y 169 de la Carta Fundamental se consagra el principio de oralidad solo en el sistema judicial, por ende, la oralidad resulta excepcional, o en todo caso no un principio del procedimiento administrativo y con ello, las audiencias siguen la misma línea. Salvo en el caso de los procedimientos administrativos disciplinarios que sus propias leyes que los regulan han contemplado expresamente este principio.
El trámite de audiencia y vista del expediente en el contexto ecuatoriano
En otras legislaciones como la española, por ejemplo, la Ley 39/2015 regula el trámite de audiencia sin atarlo al principio de oralidad (aunque como anticipamos su composición etimológica la implica). Sin embargo, en España donde el trámite de audiencia es preceptivo, el mismo se circunscribe a “alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes” (Art. 82.2 Ley 39/2015), por lo que autores como García DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ indican que su verdadera esencia es “facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente y permitirle, consiguientemente, realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses en base a lo actuado en el procedimiento”. (2004, Pág. 512)
A lo que la doctrina española llama la “vista del expediente” se replica en el ordenamiento jurídico ecuatoriano sobre la base del principio de transparencia, su desarrollo a nivel Constitucional (Art. 91 y 100.4) y legal que el COA contempla como un derecho de las personas acceder: “…a la información pública y de interés general, a los registros, expedientes y archivos administrativos, en la forma prevista en este Código y la ley.” (Art. 12) Específicamente en el caso del procedimiento administrativo sancionador, por ejemplo, se desprende la posibilidad de presentar las alegaciones finales, luego del dictamen y previo a la resolución (que como dice la doctrina es el momento fundamental) así se garantiza que luego de la revisión que hace el interesado ya no se incorpore ni se extraiga documentación alguna del expediente.
Conclusión práctica
En conclusión, diremos que la audiencia en términos estrictos (con base en el principio de oralidad) es un trámite facultativo, salvo en caso de los procedimientos disciplinarios, y por tanto, deberá ser ejercido con razonabilidad, cuando sea necesario aclarar conceptos técnicos por ejemplo, o en general cuando el órgano resolutor necesite mejorar su comprensión sobre el asunto tratado.
En cambio, en sentido amplio, es decir expresado como la vista del expediente es un trámite preceptivo que permite al particular ejercer de forma correcta su derecho de defensa y pone en vigencia el principio de transparencia. Entonces a base de ello la administración debe mantener una comunicación constante con el interesado y permitirle el acceso al expediente, indicando como dicen DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ que, para alegar nulidad por este motivo, deberá justificarse una indefensión, ya que no en todos los casos necesita ser una etapa procedimental como por ejemplo, si el particular accedió previamente a todos los documentos del expediente, o el mismo está conformado solo por lo que éste agrego, etc. (2004, Pág. 513)
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